Kroky participatívneho procesu podľa Scenára 4

1. Príprava

V rámci prípravy na zapájanie verejnosti do rozhodovania je potrebné sa pripraviť podobne ako v predchádzajúcom scenári. Je potrebné získať informácie v troch oblastiach:

• identifikovanie zainteresovaných aktérov vrátane kľúčových zainteresovaných,
• identifikovanie tém a problémov, ktoré má verejná politika riešiť, a argumentácií pre možné alternatívy riešenia, ktoré budú predmetom informovania verejnosti,
• identifikovanie záujmov zainteresovaných a možných konfliktov medzi týmito záujmami.

Na základe týchto informácií je napokon potrebné vytvoriť dizajn procesu účasti verejnosti na rozhodovaní, ktorý v tomto scenári predstavuje hlavnú zložku participatívneho procesu.

Identifikovanie zainteresovaných aktérov

Podľa témy a úrovne jej predpokladaného riešenia budú stakeholderi buď prevažne zástupcovia inštitúcií, alebo jednotlivci. Vo vzťahu k rozhodovaniu rozoznávame štyri základné kategórie stakeholderov, t. j. zainteresovaných aktérov, ktorých je potrebné do procesu zapojiť, a to:

• tí, ktorí sú formálne zodpovední za rozhodnutie,
• tí, ktorí reálne vykonávajú dôležité aktivity, aj keď nemajú formálnu zodpovednosť (zo zákona) v danej oblasti,
• tí, ktorí budú rozhodnutím ovplyvnení alebo majú nejaký záujem na rozhodnutí
• tí, ktorí nejakým spôsobom môžu budúce rozhodovanie a realizáciu ovplyvniť, prípadne ohroziť či znemožniť.

Z najviac aktívnych a kľúčových stakeholderov je dobré už na začiatku vytvoriť plánovaciu skupinu, ktorá inštitúcii zodpovednej za prípravu verejnej politiky pomôže pripraviť celý proces spoločného rozhodovania a realizovania verejnej politiky.

Dôležité je, aby účasť prijali zástupcovia inštitúcií a organizácií, ktoré disponujú zdrojmi a rozhodovacími kompetenciami v súvislosti s riešením problému. Rovnako dôležitými účastníkmi sú odborníci a praktici, ktorí majú skúsenosť s prístupmi, ktoré pomáhajú, ale aj ktoré boli vyskúšané a nepriniesli očakávaný výsledok. Zvyčajne opomenutou skupinou stakeholderov sú klienti služieb, o ktorých sa v proces rozhoduje, alebo občania, ktorí budú musieť svoje fungovanie prispôsobiť novej verejnej politike. Vytvorenie procesu, ktorý efektívne zapojí všetky skupiny stakeholderov a je ešte stále realizovateľný, je najväčšou výzvou pre inštitúciu zodpovednú za prípravu verejnej politiky.

Z podstaty participatívneho procesu vyplýva, že je žiaduce o celom procese tvorby a realizácie verejnej politiky informovať širokú verejnosť.

Identifikovanie tém a problémov, ktoré má verejná politika riešiť, ako aj argumentácií pre možné alternatívy riešenia.

Pred spustením procesu spoločnej tvorby verejnej politiky je nutné zmapovať to, v čom kľúčoví/strategickí stakeholderi vidia problém (a jeho príčiny), ktorý má navrhovaná verejná politika riešiť. Súčasťou takéhoto mapovania je aj pomenovanie tém a oblastí, ktoré by v rámci tvorby verejnej politiky mali byť prediskutované a v ktorých je podľa stakeholderov potrebné nájsť spoločné porozumenie, prípadne až aktivity. Takéto mapovacie rozhovory môže realizovať externý konzultant a/alebo členovia plánovacej skupiny.

Pred spustením informačnej kampane je nevyhnutné odborne aj komunikačne pripraviť obsah, ktorý bude prezentovaný verejnosti. Cieľom informovania verejnosti je umožniť, aby si občania dokázali vytvoriť osobný názor na problematiku, v ktorej sa chystajú zásadné rozhodnutia. Keďže je kľúčové informačnou kampaňou osloviť hlavne laickú verejnosť, je nevyhnutné, aby informovanie bolo úplné a zrozumiteľné.

Tému, ktorú má riešiť verejná politika, je potrebné štruktúrovať do troch oblastí:

1. tematizácia (napr. zdôvodnenie, prečo je energetika predmetom nových politík),
2. objasnenie problémov (napr. vysvetľovanie, prečo je žiaduce posilniť výrobu elektrickej energie z jadra, keďže v najbližších 50 rokoch musíme rátať so stále rastúcimi požiadavkami na elektrickú energiu),
3. argumentácia (napr., že výrobou elektriny z jadra sa šetria neobnoviteľné zdroje).

Z komunikačného hľadiska je zase potrebné pripraviť také textové a obrazové materiály, ktoré sú zrozumiteľné každému – je potrebné ich zrozumiteľnosť otestovať na vzorke recipientov s najnižším vzdelaním, ako aj na seniorskej vzorke.

Informovanie by malo v ideálnom prípade prebiehať vo viacerých etapách, ktoré umožnia občanom porozumieť všeobecným kontextom problému, špecifickým otázkam aj výhodám jednotlivých alternatívnych riešení. Pokiaľ nie je informačná kampaň vopred komplexne pripravená, je veľké riziko, že verejnosť nesprávne spracuje informácie o problémoch a následne tendenčne vyhodnotí potrebu zmeny.

Identifikovanie záujmov zainteresovaných a možných konfliktov medzi týmito záujmami

Úvodné neformálne rozhovory s kľúčovými zainteresovanými slúžia na overovanie si toho, aké sú záujmy zainteresovaných v súvislosti s riešeným problémom, zisťovanie toho, či existujú v diskutovaných témach vážne rozdiely, ktoré môžu vyústiť do konfliktov, a aká je ochota zainteresovaných investovať do spoločnej tvorby verejnej politiky. Zodpovedná príprava verejnej inštitúcie by mala okrem zmapovania stakeholderov obsahovať aj analýzu ich, ako aj vlastných záujmov, prípadne analýzu záujmov relevantných názorových skupín odbornej i laickej verejnosti. Takéto mapovanie slúži na odhad reakcií zainteresovaných a verejnosti počas rozhodovania, ale najmä na zostavenie legitímnej koordinačnej skupiny (alebo riadiaceho výboru), ktorej úlohou počas celého procesu bude odsúhlasovanie aktivít v rámci procesu, dosahovanie dohody o obsahu výslednej verejnej politiky a navrhovanie (obsahových) riešení konfliktov medzi záujmami konkrétnych zainteresovaných.

V konfliktnej situácii, keď dve alebo viaceré strany artikulujú nezhodu, je evidentné, že majú protichodné záujmy. Je dôležité uvedomiť si, že tieto záujmy nemusia byť všetkým, o čo ide jednotlivým stranám. Kvalitná reflexia potrieb zväčša odhalí, že konfliktné strany majú aj niektoré spoločné záujmy, avšak kvôli konfliktu sú vytlačené zo zorného uhla. Aj keď sa rozchádzajú v názore na využitie jadra pri výrobe elektriny, môžu sa zhodovať v potrebe zvyšovania jej výroby. Tieto spoločné záujmy je potrebné včas identifikovať a na nich možno stavať záujem o hľadanie alternatívnych riešení a ochotu vyjednávať. Navyše každá zo zúčastnených strán môže mať ďalšie záujmy, ktoré síce nie sú v zhode, ale nie sú ani v priamom konflikte (napr. otázka importu elektrickej energie zo zahraničia, otázka dotácie pri kúpe elektromobilov a pod.) a pre riešenie predmetnej témy nie sú priamo relevantné. Pokiaľ si však neuvedomíme ich podružnosť, sme vystavení riziku, že zaberú príliš veľkú pozornosť a budú prekážkou riešenia centrálneho problému.

Návrh dizajnu procesu

Dizajn procesu vo väčšine prípadov navrhuje externý konzultant (procesný expert), ktorý na základe predchádzajúcich informácií navrhne najvhodnejšiu kombináciu aktivít zainteresovaných aktérov a verejnosti, ktoré budú smerovať k rozhodnutiu o verejnej politike, ako aj jej realizácii. Dizajn procesu najčastejšie kombinuje prácu koordinačnej skupiny, pracovných skupín, konferencií a informovania širokej verejnosti.

Pri rozhodnutí o podobe procesu konzultant zvažuje najmä:

• množstvo a rôznorodosť záujmov zainteresovaných subjektov,
• urgentnosť rozhodnutia a to, či zainteresovaní aktéri hovoria o potrebe dohody medzi nimi,
• existujúce alebo potenciálne konflikty medzi zainteresovanými a verejnosťou,
• v minulosti využité mechanizmy pre rozhodnutie v takejto situácii a ich úspešnosť,
• zdroje (najmä finančné a ľudské) na realizáciu procesu.

Podľa kombinácie týchto faktorov konzultant odporučí niektorý z možných dizajnov procesu (pozri nižšie).

Na základe štúdie desiatok príkladov efektívnych procesov Susan Carpenter pomenovala tri základné modely tvorby verejnej politiky za účasti zainteresovaných aktérov:

• model koordinačnej skupiny,
• konferenčný model,
• model vyjednávajúcich tímov.

Modely sú zjednodušeným popisom možností kombinácie rôznych typov stretnutí a pri dizajne procesu na konkrétnu situáciu ich možno veľmi efektívne kombinovať.

Model koordinačnej skupiny (10 – 30 ľudí)

Základný proces kombinuje prácu koordinačnej skupiny a špecifických pracovných skupín (Schéma č. 1).  Najviac práce a zodpovednosti pri tvorbe verejnej politiky spočíva na koordinačnej skupine, ktorá je zložená z najaktívnejších kľúčových zainteresovaných a má zvyčajne 10 až 30 členov. Dôležité je, aby všetky záujmové skupiny, ktorých sa riešený problém dotýka, našli v koordinačnej skupine človeka, ktorému dôverujú a ktorý v ich očiach zastupuje ich záujmy. 

Koordinačná skupina postupne prechádza jednotlivými krokmi od analýzy súčasnej situácie cez pomenovanie strategických oblastí až po návrh konkrétnych aktivít a intervencií (konkrétny proces veľmi závisí od obsahu verejnej politiky, preto ho tu nie je možné podrobne popísať).

V niektorých fázach diskusie si koordinačná skupina vytvára špecifické pracovné skupiny, ktoré jej pripravia podklady pre analýzu špecifických aspektov problému alebo navrhnú možné alternatívy riešenia. Týmto spôsobom rieši nielen vnútri koordinačnej skupiny chýbajúcu expertízu, ale súčasne rozširuje okruh odborníkov a zainteresovaných, ktorí sú aktívne zapojení do tvorby verejnej politiky. Okrem toho koordinačná skupina zvyčajne rozhoduje o ďalšom postupe vrátane spôsobov komunikácie s rôznymi inštitúciami, záujmovými skupinami či verejnosťou.

 
Pracovné skupiny môžu slúžiť v analytickej fáze procesu na zozbieranie a analyzovanie informácií ku konkrétnym témam a podľa týchto tém môžu byť aj organizované, napr. pracovná skupina
k sociálnym službám pre ľudí na dôchodku, pracovná skupina k službám pre zamestnané matky detí do 3 rokov, pracovná skupina k službám pre dlhodobo nezamestnaných ľudí.

Čiastkové výsledky potom pracovné skupiny prezentujú koordinačnej skupine a sú často doplnené o návrhy nových otázok, na ktoré narazili pri analýze dát. Po ukončení konkrétnej fázy procesu je potom na koordinačnej skupine, či na pokračovanie využijú tie isté pracovné skupiny, alebo vytvoria nové, napríklad na základe nového tematického či geografického členenia.

Vytváranie pracovných skupín umožňuje dopĺňanie odborností potrebných či už pri návrhu alternatívnych riešení, alebo na porozumenie špecifickým aspektov problému a súčasne nevyžaduje od úzko zameraných odborníkov či výrazne vyťažených ľudí, aby sa zúčastňovali na celom procese.

Niekedy popri tematických skupinách vytvárame aj pracovné skupiny, ktoré fungujú počas celého procesu a majú stabilnú úlohu, ako napr. komunikáciu s verejnosťou alebo prepájanie priorít
so strategickými dokumentmi na vyššej úrovni (napr. na európskej úrovni).

Konferenčný model (50 – 200 ľudí)

Druhou možnosťou, ako organizovať proces, je kombinácia spoločných konferencií a pracovných skupín (pozri Schéma č. 2). Tento model je vhodný, ak je počet zainteresovaných, ktorých je potrebné zapojiť do riešenia problému, veľký (medzi 50 až 200 ľudí) a súčasne je na realizáciu procesu relatívne krátky čas. V takom prípade je možné sa pri príprave programu konferencie inšpirovať niektorou z metód pre veľké skupiny, ako sú napr. openspace či worldcafe. Proces realizovaný prostredníctvom konferencií býva zvyčajne kratší, avšak o to intenzívnejší z hľadiska prípravy a množstva úloh, ktoré je nutné zrealizovať počas niekoľkých hodín konferencie. Proces potom pokračuje počas niekoľkých týždňov medzi konferenciami prácou v pracovných skupinách, za ktoré sú najčastejšie zodpovední konkrétni stakeholderi.

V tomto modeli plánovacia skupina po všetkých prípravných krokoch zvolá veľkú spoločnú konferenciu, ktorá môže trvať jeden až dva dni a počas ktorej skupina zainteresovaných prijme návrh postupu spoločného plánovania a zrealizuje prvú fázu procesu.

Podobne ako v predchádzajúcom prípade, konkrétny postup krokov počas konferencie závisí od problému a typu procesu. Avšak na rozdiel od modelu koordinačnej skupiny je v prípade konferenčného modelu vhodné hneď na prvej konferencii vytvoriť zo stakeholderov pracovné skupiny. To umožní rozdelenie skupiny príliš veľkej na jednu spoločnú diskusiu do menších pracovných skupín podľa priorít účastníkov. Zloženie pracovných skupín je zvyčajne dané samovýberom účastníkov. Iniciátor procesu (alebo plánovacia skupina) môže pracovným skupinám ponúknuť koordinátorov, ktorí zabezpečia logistiku a zápisy zo stretnutí. Členovia pracovných skupín sa potom môžu plne sústrediť na obsahovú náplň ich pracovnej skupiny. Pracovné skupiny by mali mať priestor prvýkrát sa zísť a dohodnúť si ďalší postup ešte v rámci programu konferencie.

Po dohodnutom čase práce pracovných skupín (rádovo po 2 až 6 mesiacoch) nasleduje druhá spoločná konferencia, na ktorej sa prezentujú predbežné výsledky práce pracovných skupín, koordinuje sa spoločný postup v prekrývajúcich sa témach, diskutuje sa o ďalšom postupe, prípadne sa rušia alebo dopĺňajú pracovné skupiny podľa výsledkov diskusie. Fázy konferencie a následných pracovných skupín sa dva- až štyrikrát opakujú – až po dosiahnutie spoločného výsledku. Po ukončení plánovania sa konferencie môžu opakovať v ročných intervaloch s cieľom sledovať implementáciu spoločného plánu.

Typ riešenej témy ovplyvní, či zvolané konferencie sú otvorené pre každého záujemcu, alebo sa na nich môžu zúčastniť iba pozvaní zainteresovaní. V každom prípade platí, že aj širšia skupina zainteresovaných by mala byť priebežne informovaná o procese a mala by mať vytvorené „miesta vstupu“ do procesu. Môže to byť realizované aj tak, že aspoň niektorá z konferencií bude otvorená všetkým záujemcom.

Model vyjednávajúcich tímov

Posledným modelom procesu, ktorý je možné využiť na spoločnú tvorbu verejnejpolitiky, je model vyjednávajúcich tímov (pozri Schéma č. 3). Je vhodný pre témy, v ktorých sa prirodzene formujú záujmové skupiny/tímy a v prípadoch, keď sú tieto tímy ochotné o svojich požiadavkách vyjednávať. Každý tím si najprv samostatne pomenuje vlastné ciele a záujmy a následne počas spoločných stretnutí funguje ako jedna strana vyjednávania. Model najlepšie funguje v prípadoch, keď je počet tímov malý (3 až 5 je primeraný počet) a keď má každý tím dobre definované a vzájomne kombinovateľné záujmy.

Jednotlivé tímy potrebujú pred spoločnými stretnutiami čas na tímové diskusie a dohody o ďalšom postupe a na stretnutia s ľuďmi, prípadne organizáciami, ktoré vo vyjednávaní zastupujú. Tým potrebujú zreferovať priebeh doterajších krokov a dosiahnuté čiastkové dohody a získať oprávnenie na ďalšie kroky. Vyjednávajúce tímy si môžu vytvárať pracovné skupiny, ktoré tímu pripravia podklady pre vyjednávanie, a to buď zozbieraním potrebných informácií na argumentovanie za svoje požiadavky, alebo vypracovaním alternatívnych ponúk. Pracovné skupiny umožňujú zapájanie ďalších ľudí a odborníkov do procesu.

Typickým príkladom využitia tohto modelu je vyjednávanie tripartity (odborov, zamestnávateľov a štátu).

2. Priebeh participatívnych aktivít

Informačná kampaň: šírenie informácií o procese tvorby a obsahu verejnej politiky

Informovanie prostredníctvom verejnoprávnych médií, webstránky, tlačových konferencií – zverejnenie informácií o zvolenom dizajne procesu, jeho časovom priebehu, informovanie o aktivitách, ktoré sú prístupné verejnosti. Súčasťou tohto informovania by malo byť aj sprístupnenie všetkej dostupnej dokumentácie o zamýšľanej/pripravovanej verejnej politike tak, aby bola ľahko dostupná každému občanovi – teda nie iba na vyhradených miestach, v určenom krátkom čase a pod.

Dialóg so zainteresovanými aktérmi a verejnosťou

Bez ohľadu na konkrétny dizajn procesu je potrebné, aby sa v úvode kľúčoví stakeholderi (napr. v rámci koordinačnej skupiny) dohodli na zameraní procesu a spoločných pravidlách fungovania. Základným rámcom diskusie je pritom predbežná formulácia zámeru procesu, ktorú zadefinoval zadávateľ alebo plánovacia skupina. Na prvom spoločnom stretnutí je zvyčajne potrebné prediskutovať a dohodnúť ciele a výstupy procesu a odsúhlasiť návrh procesu pripravený externým konzultantom.

Úvodná dohoda by mala obsahovať:

• cieľ procesu a formu výstupu,
• ohraničenie oblasti, ktorej sa plánovanie bude týkať (vymedzenie tematickej oblasti, ktorá je hlavným rámcom plánovania s prípadnými súvisiacimi témami, prípadne geografické vymedzenie záujmu plánovania),
• základné rámce participatívneho procesu (predpokladaná dĺžka trvania, základný dizajn procesu, zapojené inštitúcie atď.),
• povinnosti a záväzky stakeholderov vrátane mandátu účastníkov procesu v prípade, že zastupujú inštitúciu (medzi záväzky môže patriť zdieľanie všetkých relevantných informácií súvisiacich s témou plánovania),
• preferované postupy rozhodovania (napr. snaha vo všetkých dôležitých oblastiach dosiahnuť dohodu konsenzom, v krajnom prípade prijatie rozhodnutia absolútnou väčšinou),
• „ošetrenie“ rozdielov v moci medzi jednotlivými stakeholdermi (dohodou môže byť, že každý stály člen koordinačnej skupiny má rovnaké slovo/moc v diskusii i pri prijímaní rozhodnutí koordinačnou skupinou),
• spôsob riešenia prípadných názorových či hodnotových rozdielov medzi zainteresovanými,
• postupy informovania zainteresovaných a zverejňovania/medializácie priebežných a celkových výstupov procesu.

Pre zabezpečenie úspešnosti procesu je dôležité, aby sa kľúčoví stakeholderi zaviazali k dlhodobej aktívnej účasti. To sú zvyčajne ochotní urobiť iba vtedy, ak naformulovaný cieľ zodpovedá ich prioritám a vyznieva primerane ambiciózne vo vzťahu k investovanému času a financiám.

Hlavným zmyslom procesu participácie je umožnenie dialógu medzi zainteresovanými o ich pohľadoch na možné alternatívy riešenia zvoleného problému a dôvodoch preferovania konkrétneho prístupu. Vytvorenie priestoru na formulovanie takýchto argumentov a ich vypočutie zvyčajne zabezpečuje facilitátor.

Spracovanie výstupov participatívneho procesu

(napr. správy o tom, čo k danej problematike hovoria občania)

Už počas realizovania participatívnych aktivít je potrebné priebežné informovať verejnosť o ich výstupoch. Najčastejším priebežným výstupom sú zápisy zo stretnutí – bývajú zverejnené a konečným výstupom je spracovaná správa zo stretnutí, sumarizujúca prezentované záujmy zainteresovaných, preferované alternatívy riešenia, ich zdôvodnenie a výslednú dohodu (ak k nej došlo).

3. Rozhodnutie o výslednej podobe verejnej politiky

(rozhodnutie o zahrnutí výsledkov do tvorby politiky a formulovanie záväzkov)

V tomto scenári je dôležité formálne potvrdenie dohody zainteresovaných procedúrou, ktorá je primeraná pre prijatie verejnej politiky, napr. uznesenie vlády, hlasovanie parlamentu o návrhu zákona. Formálne procedúry, ako napr. medzirezortné pripomienkovanie alebo pripomienky v parlamente, však ešte môžu výslednú podobu verejnej politiky pozmeniť.

4. Informovanie verejnosti o výslednej politike

Súčasťou dizajnu procesu by malo byť aj informovanie stakeholderov a verejnosti o výslednej podobe schválenej verejnej politiky a jej plánovanej realizácii. Na to je možné použiť rovnaké komunikačné prostriedky ako v predchádzajúcich krokoch procesu. Je efektívne odpovedať aj na bežné pripomienky verejnosti a zdôvodniť, či a ako boli   zapracované, prípadne prečo neboli zohľadnené. Toto informovanie verejnosti by nemalo byť iba jednorazovým aktom a malo by byť sprístupnené v rámci rôznych zdrojov (verejnoprávne médiá, tlačové konferencie, internet).

5. Evaluácia procesu tvorby politiky

(rovnaké vo všetkých štyroch scenároch)

Reflexia celého procesu tvorby verejnej politiky a informačnej kampane o nej má v prvom rade slúžiť na učenie stakeholderov, a preto by mala byť evaluačná správa dostupná a prezentovaná na všetkých úrovniach inštitúcií, ktoré sa na procese zúčastnili (minimálne na intranete). Prirodzene, môže byť využitá aj na komunikáciu s vonkajším prostredím, na skvalitnenie komunikácie s verejnosťou. V budúcnosti tiež môže poslúžiť ako argumentačný nástroj pre alokáciu finančných, personálnych a inštitucionálnych zdrojov na pokrytie nákladov nevyhnutných pre participatívne procesy.