Zúčtovateľnosť: Čo to je ako ju máme merať?

Dňa 9.11. 2022 sa v rámci Dňa otvoreného vládnutia 2022 uskutočnila diskusia za okrúhlym stolom k definícii termínu zúčtovateľnosť v prostredí verejnej správy na Slovensku. Myšlienka zorganizovať túto diskusiu bola motivovaná ambíciou Iniciatívy pre otvorené vládnutie na  ÚSV ROS vytvoriť Index otvoreného vládnutia– metodický nástroj, ktorý by kvantitatívne vyhodnocoval stav a úroveň princípov otvoreného vládnutia - participácie, transparentnosti a zúčtovateľnosti v prostredí ústredných orgánov štátnej správy na Slovensku (ďalej len ÚOŠS) na dvojročnej báze. Zatiaľ čo je obsah pojmov transparentnosť a participácia pomerne dobre známy, pojem zúčtovateľnosť môže prestavovať istý problém. V praxi sa opakovane stretávame s množstvom nejasností, intuitívnych definícií, ale aj množstvom nie vždy dopĺňajúcich sa odborných definícií. Vo výsledku preto ani nie sú za každých okolností jasné znaky, podľa ktorých by sme vedeli niektoré aspekty zúčtovateľnosti uchopiť a skúmať v prostredí štátnej správy.

Diskusie sa zúčastnili zástupcovia štátnej správy, akademického sektora, tretieho sektora, ale aj zamestnanci ÚSV ROS. Vo výsledku sa podarilo zadefinovať viacero kľúčových otázok, rovnako sa aj vzájomne konfrontovali viaceré uhly pohľadu na pojem zúčtovateľnosti a možnosti jeho operacionalizácie. Účastníci diskusie taktiež priniesli viacero príkladov dobrej praxe toho, ako sa zúčtovateľnosť môže napĺňať z pohľadu ich profesionálneho pozadia.

Pohľad cez hodnotu pre občana

Ako dobrá prax napĺňania zúčtovateľnosti bol uvedený príklad hospodárskych reforiem Rogera Douglasa[1], ktoré prehĺbili zodpovednosť a manažérske princípy vo vedení ministerstiev. Súčasťou reformy bol aj systém odmien a sankcií, ktorý sa odvíjal od schopnosti úspešne realizovať záväzky, ku ktorým sa minister zaviazal vláde a parlamentu, pričom sa za najdôležitejšiu výstupnú metriku začal pokladať benefit pre občana skúmaný ako ex-post hodnotenie konkrétnych opatrení. Problematika hodnotenia jednotlivých záväzkov nespočívala v ich formálnej úrovni, ale v otázke „akú hodnotu pre občana predstavuje konkrétne opatrenie vlády“. Jedným z návrhov rozvoja zúčtovateľnosti na Slovensku by preto mohlo byť neskúmať  formálne napĺňanie záväzkov ÚOŠS, ale hlavne prístup úradov k výkonu služieb – kľúčový prejav zúčtovateľnosti sa v tejto rovine zakladá na odmeňovaní úradníkov v prípade ak vytvárajú väčšiu hodnotu pre občana (a to najmä v prípade ak proaktívne jednajú nad rámec zákonom definovaných lehôt pre dané úradné úkony) a sankcionovaní v prípade ak je výsledná hodnota pre občana nedostatočná. Špecifickým problém takéhoto hodnotenie je ale potreba hodnotiť efekt konkrétnych opatrení aj z dlhodobého hľadiska, čo zrejme pre časové ohraničenie dané podstatou Indexu nebude možné.

V diskusii ale vystalo, že pohľad na zúčtovateľnosť skrz optiku reformy Rogera Douglasa presahuje pojem zúčtovateľnosť. Hľadanie hodnoty pre občana je správny prístup, avšak napĺňa skôr definíciu dobrého vládnutia[2].

Pohľad cez vzťah moci a zodpovednosť

Termín zúčtovateľnosť je pomerne dobre ukotvený v odbornej literatúre, pričom ako vhodný príklad jeho definície môže poslúžiť definícia Andresa Schedlera[3], ktorá uchopuje zúčtovateľnosť primárne ako vzťah medzi dvoma aktérmi, pričom jeden aktér (A) prepožičiava druhému (B) moc, za ktorú sa následne musí aktér B zodpovedať aktérovi A. Pre potreby ÚSV ROS by v ďalšom skúmaní bolo zásadné definovať kto v prostredí ÚOŠS zodpovedá ktorému aktérovi.

Diskutujúci sa zhodli, že aktérovi B by nemali zodpovedať zamestnanci ÚOŠS v zmysle zákona o štátnej službe. Medzi dôvody tohto rozhodnutia patrí v prvom rade zákonná požiadavka ich politickej neutrality, ktorá môže vstupovať do istého konfliktu s politickými rozhodnutiami vedenia rezortov, v skratke aj pozitívna činnosť niektorých zamestnancov sa nemusí zhodovať s politickými záväzkami vedenia rezortov. Rovnako je otázne nakoľko by mal zamestnanec niesť zodpovednosť za politické rozhodnutia vedenia rezortu. Druhým zásadným dôvodom je realizovateľnosť skúmania zúčtovateľnosti na nižších priečkach organizačnej štruktúry rezortov – počet  generálnych riaditeľov sekcií je oproti personálnym kapacitám zodpovedným za výskumnú činnosť ÚSV ROS príliš vysoký. Ako sa diskutujúci zhodli, dozor nad zúčtovateľnosťou zamestnancov ÚOŠS je primárne v kompetencii vedenia rezortov.

Keďže aktuálne nie je realistické ani žiadúce skúmať zúčtovateľnosť zamestnancov štátnej správy, je nutné prihliadnuť na zúčtovateľnosť ÚOŠS samotných, poťažmo ich politického vedenia. To otvára otázku komu by sa malo vedenie ÚOŠS zúčtovať. Ako naznačili diskutujúci, zúčtovateľnosť rezortov má viacero dimenzií – rezort sa zúčtuje verejnosti, resp. občianskej spoločnosti, stranám, ktoré vo voľbách dostali mandát, a parlamentu ako nástroju zastupiteľskej demokracie. Nespochybniteľnou výhodou ÚSV ROS je spolupráca so subjektami občianskej spoločnosti, preto je zmysluplné skúmať a vyhodnocovať zúčtovateľnosť ÚOŠS práve voči občianskej spoločnosti v najširšom zmysle slova.

Pohľad cez víziu a hodnoty inštitúcie

Pomerne zaujímavý jav, na ktorý poukázali diskutujúci, je vzťah vízie inštitúcií a nastavenia ich vnútorných procesov. Inštitúcie, ktoré nemajú definovanú vlastnú víziu nedokážu byť zúčtovateľné, nakoľko nie je jasne definovaný rámec, v ktorom majú vykonávať vlastné kompetencie. Inštitúcie bez vízie nezriedka nahrádzajú hodnotové nastavenie podmienkou lojality voči politickému vedeniu, za ktoré nemôže zamestnanec prevziať zodpovednosť.

Pohľad cez zúčtovateľnosť voči parlamentu

Alternatívnym prístupom by bolo uchopenie zúčtovateľnosti voči voleným zástupcom ľudí – tj. voči parlamentu. Ďalší prístup, ktorý ponúka viacero možností operacionalizácie merania je skúmanie plnenia legislatívnych, koncepčných a strategických materiálov vlády[4], prípadne cez programové vyhlásenie vlády. Tieto materiály často obsahujú konkrétne merateľné ukazovatele. Špecifickým problémom prístupu cez dokumenty vlády je fakt, že tieto dokumenty nemusia vo všetkých prípadoch definovať priority vládneho obdobia – výsledný Index preto musí počítať so zásahom vyššej moci ako bola napr. pandémia COVID-19 alebo vypuknutie ozbrojeného konfliktu na Ukrajine.

Druhým špecifickým problémom sa ukazuje porovnateľnosť jednotlivých ÚOŠS. Spoločné znaky týchto organizácií väčšinou neponúkajú zaujímavé ukazovatele (napr. počet budov, zamestnancov, atď.). Priority jednotlivých rezortov sú unikátne a otvára sa otázka akú výpovednú hodnotu bude mať skúmanie práve týchto spoločných ukazovateľov, opakovane sa ukazuje, že viaceré indexy zlyhávajú práve na tejto skutočnosti. Ako viackrát poukázali diskutujúci, existuje reálne riziko, že index skĺzne do merania len pre meranie, bez toho aby naplnil ambíciu umožniť systematické zlepšenie štátnej správy. Z formálnej stránky sa totiž môže zdať, že stav otvoreného vládnutia v prostredí ÚOŠS nevykazuje žiadne závažné problémy, avšak pohľad viac do hĺbky môže odhaliť zásadné nedostatky. Na tomto mieste diskutujúci zdôraznili, že otvorené vládnutie predstavuje proces, pri ktorom by malo byť možné merať ako výstupy tak aj procesy vo vnútri inštitúcií. Kombinácia kvalitatívnych a kvantitatívnych meraní procesov aj výsledkov môže priniesť najväčšiu mieru poznania o otvorenom vládnutí a zúčtovateľnosti v ÚOŠS.

Pohľad cez programové rozpočtovanie

Rovnako je možné skúmať rezorty cez programové rozpočtovanie, ktoré sa prenáša do rozpočtu a obsahuje aj merateľné ukazovatele. Tiet materiály pravidelne skúma Najvyšší kontrolný úrad počas prípravy stanoviska k štátnemu rozpočtu a stanoviska k štátnemu záverečnému účtu. Z praxe NKÚ je ale nutné podotknúť, že v prípade týchto dokumentov sa opakovane naráža na problémy s merateľnosťou konkrétnych rozpočtových opatrení, rovnako sa opakovane ukazuje nemožnosť generalizácie a každý prípad je nutné uchopiť individuálne. Jednotlivé opatrenia sa rovnako skúmajú „z hora“ – čiže, nakoľko majú oporu v (1.) programovom vyhlásení vlády, (2.) ako sa premieta v štátnom a rezortnom rozpočte, a (3.) ako je nastavený merateľný ukazovateľ.

V závere treba konštatovať, že pôvodný cieľ diskusie – definovať pojem zúčtovateľnosti – sa síce nepodarilo naplniť, avšak podarilo sa nastoliť viacero kľúčových otázok, ktoré ÚSV ROS doposiaľ prehliadal. Zároveň došlo ku konfrontácii viacerých pohľadov na problematiku zúčtovateľnosti, čo predstavuje prvý krok k jej úspešnej operacionalizácii pre potreby ÚSV ROS a Iniciatívy pre otvorené vládnutie. Diskutujúci priniesli pojem hodnoty pre občana ako kľúčový cieľ zúčtovateľnosti štátnej správy a podčiarkli širší záujem zapojiť sa do tvorby Indexu. Rovnako zdôraznili potrebu otvoreného a transparentného prístupu k meraniu a hodnoteniu otvorenosti ÚOŠS.  Do budúcna znovu vystala potreba definovať pojem zúčtovateľnosti. V prípade úspešného definovania a operacionalizácie zúčtovateľnosti ale pretrváva potreba presne zadefinovať aj jej ciele – tj. obsah pojmu hodnota pre občana. Druhá otázka znie, či sa aj o úspešnom uchopení zúčtovateľnosti podarí aj širší cieľ Indexu – priniesť systematické zmeny v politickej kultúre na Slovensku. Poslednou potrebou, ktorá sa ukázala je vedenie širších diskusných skupín, ktoré by pomohli problematiku (nie len) zúčtovateľnosti uchopiť naprieč rezortami do uspokojivej podoby.