Verejná diplomacia v službách otvoreného vládnutia: Verejná politika otvorenej komunikácie ÚVO

Úrad splnomocnenca vlády SR pre rozvoj občianskej spoločnosti  prináša minisériu blogov zameranú na získanie prehľadu o konkrétnych príkladoch aktivít zo Slovenska a zo zahraničia, ktoré podporujú otvorené vládnutie a jeho princípy - transparentnosť, participáciu či zúčtovateľnosť. Sú súčasťou plnenia úloh B.17 a B.18 uznesenia vlády SR č. 457/2022 - Akčného plánu Iniciatívy pre otvorené vládnutie na roky 2022 - 2024 (PDF, 1 MB). Blogy slúžia na získanie základného prehľadu, od ktorých sa odvíjajú detailnejšie aktivity. Autorom blogu je toho času analytička ÚSV ROS Veronika Záhradníková.

Úrad pre verejné obstarávanie (ďalej len „ÚVO“) patrí k ústredným orgánom štátnej správy Slovenskej republiky. Na jeho čele je predseda, ktorého na návrh vlády SR volí a odvoláva NRSR. ÚVO sme si vybrali kvôli špecifickému charakteru jeho práce, ktorý súvisí s piliermi otvoreného vládnutia – participáciou, transparentnosťou aj zúčtovateľnosťou. Zároveň predstavuje menší celok pre počiatočný výskum tejto dobrej praxe, než by znamenala práca s ktorýmkoľvek z aktuálnych slovenských ministerstiev.

Konkrétnym príkladom dobrej praxe otvoreného vládnutia ÚVO je tzv. verejná politika otvorenej komunikácie (ďalej len „VPOK“).

Začnime definíciou a zarámcovaním politiky otvorenej komunikácie do širšieho kontextu: "Otvorená komunikácia kontrolného orgánu podporuje odbornú činnosť úradu, piliere právneho štátu a buduje dôveru verejnosti v štát. Koncept verejnej politiky otvorenej komunikácie je postavený na hodnotách a vznikol na základe dokumentu Nech právny štát hovorí (ISBN 978-80-570-1588-8). Cieľom verejnej politiky otvorenej komunikácie je posilňovať meno úradu doma a v zahraničí a budovať značku úradu v prospech verejného záujmu. Verejná politika otvorenej komunikácie je v súlade s medzinárodnou Iniciatívou pre otvorené vládnutie (Open Government Partnership), v snahe posilňovať princípy otvoreného vládnutia, aby vlády boli otvorenejšie, transparentnejšie a zodpovednejšie. Táto verejná politika stanovuje základné rámce činnosti úradu pri podpore informovanosti a komunikácie vo vzťahu k zástupcom občianskej spoločnosti, investigatívnej novinárskej obce, tretiemu sektoru, samospráve, predstaviteľom a účastníkom pracovných a podnikateľských vzťahov a ďalším subjektom konajúcimi vo verejnom záujme. Cieľom je zvyšovať dôveru spoločnosti v činnosť štátu (verejnej moci) a posilňovať prevenciu a verejnú kontrolu. Potreba inštitucionalizovania verejnej politiky otvorenej komunikácie legislatívnou cestou má byť záväzkom a prvým príkladom dohľadového (kontrolného) orgánu nielen konať v súlade s verejným záujmom, ale aj o svojom konaní otvorene komunikovať a informovať (pri náležitom zachovaní nevyhnutných právnych inštitútov regulujúcich zákonnú povinnosť mlčanlivosti).” (...)

“Verejná politika otvorenej komunikácie posilňuje tzv. mäkkú moc štátu (soft power), čo pre záujmy Slovenskej republiky a jej obyvateľstvo predstavuje vhodný inštrument na súčasť tzv. verejnej diplomacie Slovenskej republiky, ktorej inštitucionálna forma je už istý čas v podmienkach Slovenskej republiky rezortne rozvíjaná.” (...) je možné konštatovať, že legislatívne ukotvenie takejto verejnej politiky je v súlade s cieľmi a hodnotami Európskej únie (EÚ), Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF), ale aj medzinárodných organizácii, ako je OECD, či OSN,” ako sa uvádza v dokumente Činnosť Úradu pre verejné obstarávanie v rokoch 2017-2022.

Vtedajšia riaditeľka tlačového odboru, p. Ing. Jana Zvončeková, PhD. začala na politike otvorenej komunikácie pracovať prakticky hneď po nástupe na ÚVO, teda v novembri 2017. V začiatkoch nemala vedomosť o inej organizácii alebo inštitúcii, ktorá by sa zaoberala niečím podobným. Stavala na svojich predošlých skúsenostiach s prácou v médiách a tiež svojom doktorandskom štúdiu diplomacie. Zmena spôsobu komunikácie úradu smerom k otvorenosti bola predstavou pani Zvončekovej plynúca z jej pracovnej praxe a hodnotového nastavenia. Predseda (toho času JUDr. Miroslav Hlivák, LLM, pozn.red.) túto iniciatívu privítal a počas výkonu svojej funkcie sa s ňou aj stotožnil.

Pred implementáciou zmien teda nebol uskutočnený predvýskum ani anketa, ale v januári 2020 vznikol dokument Nech právny štát hovorí,ktorého podstata bola následne realizovaná až do legislatívnej podoby, teda novely zákona o verejnom obstarávaní z októbra roku 2021, kde bol štatút úradu doplnený a účinnosť nadobúda v marci 2022 nasledovné znenie: “Úrad pri výkone svojej pôsobnosti realizuje verejnú politiku otvorenej komunikácie s cieľom podpory verejného záujmu vo verejnom obstarávaní, ktorým je najmä hospodárne a efektívne využívanie verejných prostriedkov, čestná hospodárska súťaž a nediskriminácia vo verejnom obstarávaní. Na tento účel úrad najmä:

1. poskytuje informácie na účel zvýšenia transparentnosti a verejnej kontroly pri dodržaní práv a povinností podľa osobitných predpisov,
2. vykonáva publikačné, školiace, diskusné a vzdelávacie aktivity,
3. uplatňuje zásady otvoreného vládnutia a transparentnosti v oblasti verejného obstarávania prostredníctvom aktívnej komunikácie,
4. podporuje verejnú politiku poskytovania informácií a údajov prostredníctvom elektronizácie,
5. zvyšuje informovanosť o svojej činnosti a o politike otvorenej komunikácie aj prostredníctvom webových aplikácií, sociálnych médií a sociálnych sietí a iných inovatívnych komunikačných prostriedkov,
6. podporuje a podieľa sa na činnostiach právnej vedy v oblasti verejného obstarávania,
7. spolupracuje so subjektami verejnej správy, akademickej obce, analytickými jednotkami, zástupcami občianskej spoločnosti, zástupcami novinárskej obce,
8. spolupodieľa sa na vytváraní a činnosti osobitných pracovných skupín zameraných na podporu a rozvoj verejného záujmu vo verejnom obstarávaní a verejnej politiky  otvorenej komunikácie,
9. podporuje aktivity vo verejnom obstarávaní smerujúce k zvyšovaniu informovanosti, odbornosti a profesionalizácii, dobrej správe vecí verejných a rozvoju občianskej spoločnosti,
10. vo vzťahu k zahraničiu prezentuje príklady dobrej praxe verejnej politiky otvorenej komunikácie v oblasti verejného obstarávania v podmienkach Slovenskej republiky a spolupodieľa sa na podpore a rozvoji verejnej politiky otvorenej komunikácie so zahraničnými subjektami.“.

Kvôli predmetným zmenám neboli doteraz rozširované kapacity úradu samotného, boli využité tie existujúce. Vďaka zapracovaniu myšlienky do popisu pozícií a náplne práce sa VPOK stáva prirodzenou súčasťou charakteru úradu. Pokiaľ ide o to, aké zručnosti vyžaduje VPOK, tak sú to v prvom rade komunikačné zručnosti, znalosť slovenského prostredia štátnej správy, mimovládnych neziskových organizácií, spôsobu fungovania mediálnej práce a v neposlednom rade znalosť procesov verejného obstarávania v slovenských a európskych legislatívnych rámcoch.

Práca na VPOK prebiehala postupne počas obdobia niekoľkých rokov a vlastne stále pokračuje, keďže to je aj jej cieľom – je to dlhodobá aktivita a nemá formu ohraničeného projektu. Cieľom je urobiť z nej súčasť štandardných postupov používaných v úradnej komunikácii smerom von, k odbornej aj laickej verejnosti.

Neoddeliteľnou súčasťou VPOK je aj budovanie spolupráce s občianskou spoločnosťou, ktoré prebieha(lo) postupne, napr. prizvaním na spoluprácu cez pracovné skupiny, okrúhle stoly, organizáciu rôznych odborných školení, a podobne. Keďže ide o vysoko odbornú záležitosť, dostatočné pochopenie problematiky je veľmi časovo aj kapacitne náročné, čo môže predstavovať problém pre watchodogové organizácie, ako aj médiá. Pre verejné inštitúcie ako je ÚVO je dôležité kontinuálne propagovať možnosti zapojenia sa a získať viac informácií. Laická aj odborná verejnosť potrebuje vnímať úlohy úradu v kontexte, rovnako tak úrad musí vnímať, ktoré témy je potrebné komunikovať lepšie, alebo iným spôsobom.

Vzhľadom na výraznú zmenu v štýle komunikácie ÚVO s príchodom VPOK by stálo za zváženie, či neuskutočniť zber spätnej väzby od verejnosti, či túto zmenu vníma a ak áno, ako. Úrad v snahe  šetrenie verejných prostriedkov k dnešnému dňu nezadal takýto prieskum verejnej mienky, v ktorom by sa získavala takáto spätná väzba, nie je teda potvrdená overenými dátami. Úrad však zaznamenal čiastkové reakcie laickej verejnosti napr. formou e-mailov od občanov, ktoré boli pozitívneho charakteru. Je potrebné zdôrazniť, že verejnosť sa o tejto možnosti dozvedela práve cez VPOK aktivity úradu.

Viditeľnosť a poznateľnosť úradu sa postupom času badateľne zlepšila. Svedčí o tom napríklad počet mediálnych výstupov, ktoré sú obsiahnuté vo výročnej správe úradu zverejnenej na webe úradu. Rovnako sa javí ako dobrý nástroj na zlepšenie reputácie, i keď ako štátna inštitúcia často nemôže s ohľadom na riziko objektívneho prístupu v živých konaniach,  promptne reagovať na prípadné dezinformácie či zavádzanie zo strany kontrolovaných alebo inak zainteresovaných subjektov v živých konaniach.

Kľúčovú rolu v implementácii VPOK zohrávajú zamestnanci a zamestnankyne ÚVO. Spočiatku túto aktivitu vykonávali nad rámec svojich zákonných povinností, no stále v zákonných rámcoch. Občas sa stalo, že sa ich aktivita obrátila proti nim, čo verejnosť mohla zaznamenať v prípade mediálne známych káuz, v ktorých vystupoval kontrolovaný subjekt, čo ale môže vyvolávať demotiváciu u zamestnancov/kýň úradu.  Ide o časovo aj kapacitne náročnú aktivitu, ktorá ale z dlhodobého hľadiska vie priniesť pozitíva. Je to tak v prípade, že vedenie samo ide príkladom a súhlasí s otvorenou komunikáciou, ktorá tým pádom nie je iba pro forma - na papieri. Zamestnanci a zamestnankyne však bývajú demotivovaní/é externou kritikou a potrebujú kontinuálnu podporu vedenia aj širšej verejnosti.

Otázka finančných kapacít býva častým strašiakom štátnej správy. P. Zvončeková vysvetľuje, že správnou komunikáciou je možné vytvoriť nepriamy tlak na inštitúcie, ktoré rozhodujú o rozpočte úradu. “ (..) Tým pádom motivujete vytvorenie udržateľného systému. Udržateľnosť takýchto aktivít vždy závisí aj od spätnej väzby z občianskej spoločnosti a tretieho sektora, lebo majú vplyv na formovanie verejnej mienky a rozhodnutí politikov. Takže ak oni budú vysielať správne signály (nielen kritizovať, ale objektívne hodnotiť kvalitu služby), tak to pôjde meniť fungovanie štátu k lepšiemu. Vždy je to o spolupráci.” Nie je to teda iba o finančnom zabezpečení, skôr o vnútornej motivácii zamestnancov.  “My tú udržateľnosť vieme dosiahnuť, a nepotrebujeme na to ďalšie fondy. Viete tak motivovať ľudí vstúpiť do inštitúcie, ak je to definované aj v popise ich činnosti. Keď je to v zákone, nie je to len povinnosť, ale je to už aj odvolávka. Po odchode tohto vedenia by tu nikto nemal nejaký základ, aby sa otvorene komunikovalo,” doplnila.

Z uvedeného vyplýva, že takúto aktivitu teda je možné replikovať aj v iných rezortoch či inštitúciách. Primárne to záleží od nastavenia ľudí, ale je možné zahrnúť otvorenú komunikáciu v štatúte, príp. popise činnosti, a tým pádom to bude povinnosťou tej-ktorej inštitúcie. Napĺňanie štatútu, či popisu činnosti je už potom v rukách zodpovedných. Transparentná komunikácia nie je len o zverejňovaní informácií, ale aj o tom, aby boli pravdivé, v prístupnej a pochopiteľnej forme.

Kto by mal záujem inšpirovať sa, určite je potrebné zadefinovať si aktivity s ohľadom na personálne kapacity tak, aby nebol na zamestnancov/kyne vytváraný nadmerný tlak. A v neposlednom rade pristupovať k tejto idei ako k možnosti meniť veci k lepšiemu, nie ako k povinnosti, ktorá má presné rámce.

Treba dodať, že otázka nezávislého overenia spomínaných skutočností ešte nebola uzavretá. Bolo by dobré získať pohľad nezávislého pozorovateľa, príp. niektorej zo zainteresovaných strán pre rozšírenie obrazu o tom, ako vníma komunikáciu ÚVO v poslednom období.

Ďalšie odporúčané linky:

• Oficiálny web Úradu pre verejné obstarávanie: Úrad pre verejné obstarávanie
• Správy o činnosti úradu - Úrad pre verejné obstarávanie
• Školenia a materiály - Úrad pre verejné obstarávanie