Základ nie najlepšieho strategického plánovania samospráv spočíva v nedostatku financií a nečitateľnosti ich budúceho vývoja

V ďalšom rozhovore zo série “Umenie partnerstva” sme sa zhovárali s Eduardom Donauerom z Ministerstva investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie SR. Priblížil nám, ako prebieha príprava na nové programové obdobie eurofondov na regionálnej úrovni. Rozhovor viedol Laco Oravec v rámci projektu Partnerstvo.

Kto je Eduard Donauer? Ako sa zvyknete predstavovať? 

Aktuálne som poverený riadením odboru koordinácie územných stratégií, ktorý vznikol v novembri 2021 a jeho úlohou je metodicky koordinovať a podporovať samosprávy na regionálnej a miestnej úrovni pri príprave ich strategických dokumentov. Odborne som regionálny geograf a už od čias štúdia som sa zameriaval na európsku integráciu a procesy s tým spojené. Aj počas celej svojej praxe som pôsobil v tejto oblasti, bol som prítomný pri tvorbe strategických dokumentov na úrovni samosprávy, v rámci konzultačných spoločností. Potom som prešiel na Magistrát mesta Bratislava a odtiaľ na Ministerstvo investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie SR.

Dlhodobo ste sa teda venovali príprave strategických dokumentov pre rôzne samosprávy. Aká to bola pre vás skúsenosť? Ako by ste zhodnotili schopnosť samospráv strategicky plánovať a následne implementovať plány?

Celé obdobie môjho profesijného pôsobenia je o učení sa a získavaní iného uhlu pohľadu na tú istú vec. Politiky sa tvoria na národnej úrovni, pretože tak máme u nás nastavený systém. A k politikám môžeme pristupovať dvoma spôsobmi - prostredníctvom sektorovej prizmy, napríklad dopravná politika, sociálne politiky atď., alebo prizmou územnej perspektívy. V rámci nej sa pozeráte na potreby a výzvy vyčleneného územia holisticky, a na základe nich definujete opatrenia. Tým sa dostávame k integrovaným opatreniam, teda takým zásahom, ktoré nepokrývajú problém sektorovo, ale spájajú sa aktivity rôznych tém.Strategické plánovanie je originálna kompetencia regionálnej aj miestnej samosprávy. Dôležité je však povedať, že strategicky plánovať vieme iba toľko, koľko máme možností, primárne finančných. A keď sa pozrieme na vzorec výpočtu podielových daní, teda hlavného zdroja príjmov samospráv, tak vidíme, že ten je úplne odrezaný od ekonomického úspechu daného územia. Chýbajú nám teda prirodzené motivačné mechanizmy, ktoré by nútili samosprávy rozmýšľať tak, aby sa podporoval organický vývoj a napríklad aj partnerstvo so súkromným sektorom. Pretože dnes sa úspech podnikateľského sektora a jeho vyššie tržby nepretavia do podielových daní samosprávy. A tým pádom nejaké vízie a plány, ktoré samospráva prirodzene má, ostávajú nenaplnené a tým sa zvyšuje aj frustrácia obyvateľov. Teda základ nie úplne najlepšieho strategického plánovania je v nedostatku financií alebo v nečitateľnosti ich budúceho vývoja. 

Pred nástupom na ministerstvo ste niekoľko rokov riadili proces prípravy Programu hospodárskeho a sociálneho rozvoja (PHSR) pre mesto Bratislava. Čo sa vám za tie 2 roky podarilo?

Bratislava má špecifické postavenie v celom sídelnom systéme na Slovensku, podobne ako zopár ďalších miest v bratislavskom kraji. Tým, že sú vo viac rozvinutom regióne, majú sťažený prístup k čerpaniu eurofondov. Pričom argumentom je, že Bratislava má vysoké HDP a je rozvinutá, a preto by si mala vedieť sanovať svoje výdavky sama. Ale ako som spomínal, samospráva nemá žiadnu väzbu na ekonomický úspech na svojom území a tým pádom je úplne jedno, že sú tu veľké firmy s veľkými tržbami. Samospráva je chudobná či je v bratislavskom alebo prešovskom kraji. Strategické plánovanie na úrovni samospráv sa trochu sprofanovalo a stalo sa iba napĺňaním podmienky mať strategický dokument, pokiaľ chcete čerpať externé financovanie. Pri spustení procesu strategického plánovania Bratislavy však boli myšlienky oveľa ďalej a ambície oveľa väčšie a stále sú tam prítomné. Tou prvou bolo otvoriť pomerne široký partnerský dialóg s laickou aj odbornou verejnosťou o tom, čo sú skutočné výzvy mesta ako celku bez ohľadu na jeho fragmentáciu na mestské časti. Z tohto dôvodu bol celý strategický plán tvorený s využitím interných kapacít na základe princípu learning-by-doing, teda učenia sa za pochodu. Zároveň vznikla aj kancelária participácie na Metropolitnom inštitúte Bratislava, ktorá podporovala procesy tvorby PHSR a bola prítomná pri realizovaní tzv. Metropolitných fór. Plán Bratislava 2030 začal vznikať v čase, kedy ešte nebol strategický dokument celého bratislavského kraja a v čase, kedy chýbal - a to platí doteraz - strategický dokument regionálneho rozvoja na národnej úrovni. Takže to, na čo sme sa ideovo napojili je agenda udržateľného rozvoja, teda Agenda 2030, ktorá bola definovaná OSN a akceptovaná členskými štátmi EÚ aj Európskou komisiou. Strategický rámec mesta Bratislava by mal byť momentálne finalizovaný, mali by byť ukotvené strategické a špecifické ciele rozvoja mesta. A proces ďalej pokračuje definovaním konkrétnych opatrení.

Dnes ste riaditeľom odboru koordinácie územných stratégií na Ministerstve investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie Slovenskej republiky. Čo to presne znamená? Čomu sa momentálne najviac venujete? 

Jeden z hlavných problémov, ktorý  je zásadný a paradigmatický, bolo legislatívne rozdelenie zákona o regionálnom rozvoji a zákona o európskych štrukturálnych a investičných fondoch (EŠIF). Čoho dôsledkom bolo, že sme tu mali 2 programové obdobia a teraz začína tretie, ktoré nemá úplne oporu v princípoch regionálnej politiky. A následne všetky aktivity sú sprofanované iba na implementáciu eurofondov a nehľadáme iné zdroje. Aby sme to opravili, tak okrem koordinácie prípravy územných stratégií, sme súčinní aj pri príprave novely zákona o regionálnom rozvoji, ktoré legitimizujú Rady partnerstva aj z pohľadu širšieho kontextu ako iba kohéznej politiky EÚ. Čo veríme, že do budúcna odblokuje aj finančné zdroje a možnosti aj mimo eurofondov. Zákon o EŠIF definuje tzv. integrované územné stratégie (IÚS) ako základné dokumenty, ktoré musia mať regionálne a miestne samosprávy, aby mohli čerpať eurofondy mimo dopytového mechanizmu. Zároveň z pohľadu zákona o regionálnom rozvoji majú samosprávy povinnosť pripravovať programy hospodárskeho a sociálneho rozvoja. A tým sa z legislatívneho hľadiska dostávame do situácie, kedy máme dva dokumenty, ktoré popisujú územné výzvy a potreby, definujú opatrenia, ktoré ich napĺňajú a sú podmienkou pre čerpanie eurofondov. Aby sme zamedzili tomu, že vzniknú dva strategické dokumenty, čo sa minulom programovom období nepodarilo, vypracovali sme metodiku prípravy IÚS, ktorá je prílohou metodiky tvorby PHSR. A to indikuje, že integrované územné stratégie sú súčasťou, resp. podmnožinou programov hospodárskeho a sociálneho rozvoja. Majú spoločné analytické a strategické časti a to, v čom sa líšia, je akčný plán, pretože IÚS pokrývajú iba tie aktivity, ktoré budú implementované a podporené z eurofondov mimo dopytového mechanizmu. Zároveň ale samosprávy plánujú množstvo aktivít, ktoré môžu financovať z iných zdrojov, resp. ktoré ani nebudú realizovať, pretože sú v kompetencii napríklad národných orgánov. 

Tento rok finišuje príprava Operačného programu Slovensko, ktorého dôležitým pilierom bude aj politický cieľ 5 - Európa bližšie k občanom. Ako by ste zrozumiteľným a jednoduchým spôsobom vysvetlili, čo je jeho filozofiou a ako to má v praxi fungovať?

Tu je potrebné začať cieľmi 1 až 4, ktoré sú tematické. Cieľ 1 hovorí o inovatívnejšej Európe a podporuje rôzne digitálne a SMART opatrenia a tranzíciu hospodárskej základne smerom k novému tisícročiu, ktoré už začalo. Cieľ 2 - Zelenšia Európa zahŕňa aktivity zamerané na boj proti klimatickej zmene, ekologizáciu a pod. Cieľ 3 - Prepojenejšia Európa sa zameriava na budovanie cestných a železničných sietí. A cieľ 4 - Sociálnejšia Európa podporuje opatrenia na zvyšovanie kvality života a budovanie služieb. A politický cieľ 5 je vlastne prierezový a nemal by vytvárať nové typy opatrení, ale mal by popisovať, akým spôsobom opatrenia z cieľov 1 až 4 prinesieme do územia prostredníctvom integrovaných územných investícií a prostredníctvom komunitou vedeného miestneho rozvoja (ten spadá pod Európsku spoločnú poľnohospodársku politiku a nie je súčasťou Partnerskej dohody). Čo sa týka integrovaných územných investícií, tie predpokladajú, že najprv budú zadefinované nejaké územia (regióny), následne sa pripravia integrované územné stratégie, ktoré popíše potreby týchto regiónov, ako aj opatrenia na ich riešenie. Tieto opatrenia by však mali pokrývať viacero politických cieľov. Napríklad, keď sa stavia cestná infraštruktúra, realizujú sa popritom aj zelené opatrenia (poldre) alebo SMART prvky (senzory) a podobne. Každé takto zadefinované územie má vyčlenenú svoju finančnú alokáciu, či už ide o kraj alebo o tzv. územie udržateľného mestského rozvoja (UMR). Na národnej úrovni sa robí programovanie, ktoré určí, aké typy aktivít budú podporené z eurofondov a jednotlivé územia si na základe toho vytýčia svoju integrovanú územnú stratégiu. 

Dôležitým princípom pri príprave a implementácii eurofondov je participácia a partnerstvo na všetkých úrovniach. Ako vy vnímate tento princíp? Darí sa ho regiónom v praxi uplatňovať?

Metodika tvorby PHSR je zachovaná a samosprávy podľa nej postupujú. A v tejto metodike je dôležité konzultovanie a informovanie verejnosti, jednak o procese, ale aj o výstupoch. Ako veľké plus vnímam, že vyššie územné celky pristúpili k internému alebo kombinovanému spracovaniu, síce s využitím externých odborníkov, ale s výrazným zapojením svojich interných zamestnancov. K tomu, pravdepodobne, pomohlo budovanie analytických kapacít na VÚC v predošlom programovom období.

Vidieť medzi jednotlivými krajmi veľké rozdiely po procesnej stránke? 

Čo sa týka procesov, majú regionálni partneri voľnú ruku a spoliehajú sa na svoje skúsenosti a na to, akých partnerov majú prítomných v území. V bratislavskom kraji tu máme všetkých veľkých hráčov a ten participatívny proces potom vyzerá trochu inak ako napríklad v košickom kraji. Ale tam sú zas miestni aktéri, ktorí síce nemajú celonárodné pôsobenie, ale o to intenzívnejší a zmysluplnejší partneri vedia byť pre to územie. 

Samosprávy sa od začiatku sťažovali, že nemajú dostatočné informácie, že sa postupy neustále menia, že je v programovaní eurofondov veľa nejasností a pod. Ako vy vnímate komunikáciu s týmito partnermi? 

Počiatok komunikačných nedorozumení siaha niekde do roku 2019, kedy regionálni partneri aj prostredníctvom svojich strešných organizácií ako ZMOS, UMS a SK8 začali otvárať otázku nového programového obdobia a nástrojov implementácie. Územní partneri majú svoje skúsenosti s Integrovaným regionálnym operačným programom (IROP), ktorý nie je úplne najjednoduchšie implementovateľný program a má ešte aj dnes pomerne veľa nevyčerpaných zdrojov. Preto sa regionálni partneri chceli vyhnúť zopakovaniu tohto operačného programu a zopakovaniu tých istých chýb, pretože v konečnom dôsledku dôjdeme do toho istého stavu, že regionálne rozdiely sa neznížia a nenaplníme účel kohéznej politiky. Takže táto otázka sa otvorila a chvíľu trvalo, kým sa predstava regionálnych partnerov o masívnej decentralizácii stretla s prístupom kolegov na ministerstve, ktorí mali centralizovanejšiu predstavu. Pretože mimodopytový mechanizmus je natoľko voľný a flexibilný, že musí mať isté kontrolné mechanizmy. A to zosúlaďovanie týchto dvoch pohľadov trvalo pomerne dlho. Zároveň ministerstvo bolo otvorené spolupráci s regionálnymi partnermi a hľadalo riešenia, ako to ukotviť. Popritom pripravovalo zákon o EŠIF a snažilo sa metodicky viesť regióny. Ale regióny boli oveľa rýchlejšie, pretože samospráva nie je tak limitovaná ako štátna správa, a tak sa na úrovni krajov a UMR sformovali Rady partnerstva, bez toho, že by ešte mali oporu v nových zákonoch. Tieto rady vznikli, ale boli značne rozdielne. Takže čomu sme sa venovali v druhej polovici roka 2021, odkedy vznikol náš odbor, bolo otvorenie partnerského dialógu s krajmi a mestami, “upratanie” metodiky IÚS, zosúladenie pohľadu, čo chceme dosiahnuť a akými krokmi a načrtnutie celého mechanizmu. 

Je už dnes možné hovoriť aj o konkrétnych alokáciách pre jednotlivé regióny? 

Pred pár týždňami sme našim partnerom posielali druhú verziu alokácií, ktoré sú vypočítané na základe určitej metodiky prideľovania zdrojov krajom a mestám. Tých zdrojov mohlo byť viac, nie úplne napĺňame predstavu regiónov, zároveň treba brať do úvahy, že programovanie dáva do súvislosti aj záujmy na národnej úrovni, aj záujmy ďalších partnerov, ktorých musíme podporovať. Takže tých zdrojov nie je toľko, koľko by sme si aj my sami predstavovali pre našich regionálnych partnerov, ale to číslo už je stanovené a nepredpokladáme tam veľké zmeny. A veríme, že takýmto ukotvením konkrétnej investičnej čiastky dávame partnerom jasnú informáciu, s čím môžu rátať. 

Ako vnímate prístup mimovládnych organizácií k participácii? Robia niečo nesprávne? 

Zástupcovia občianskej spoločnosti sú veľmi dôležití partneri strategického plánovania samospráv. Je množstvo aktivít, ktoré je možné outsourcovať na občiansky sektor, ktorý tie aktivity vie robiť oveľa kvalitnejšie, citlivejšie, viac do hĺbky. A zároveň sa takým spôsobom ušetria zdroje samosprávy, ktorá by inak mala značne vyššie výdavky. Viem, že občiansky sektor sa zapája do tvorby strategických dokumentov. A zároveň jednotlivé Rady partnerstva vytvorili takzvané tematické komisie, teda pracovné útvary, ktoré prediskutuvávajú tvorbu týchto dokumentov a návrhy konkrétnych opatrení. A budú mať svoju rolu aj v budúcnosti, kedy budú prerokovávať projektové zámery už konkrétnych integrovaných územných investícií.   A čo by mohli mimovládne organizácie robiť lepšie? Mimovládne organizácie pri partnerskom dialógu vždy sledujú svoj cieľ, predmet svojej existencie. A ten advokujú veľmi zapálene a aktívne, čo je správne. Je potrebné takto podchycovať rôzne témy. Čo však nie úplne pomáha samosprávam pri konzumácii ich výstupov, je práve tá intenzita. Rozumieme asi všetci, že napríklad klimatická kríza je jedno z najväčších ohrození, ktoré v území máme a dlhodobo predstavuje obrovské riziko. Zároveň ale pokiaľ celý proces strategického plánovania je unesený veľmi emočnou diskusiou a bitím na poplach v tejto téme, tak trochu prehlušuje tie ostatné. A dostáva sa do určitého konfliktu aj so subjektami mimovládneho sektora, ktoré zastrešujú iné témy. Často sú samosprávy mediátorom rôznych záujmov v území, pričom nehovoria, ktorá téma je podstatnejšia alebo menej podstatná, ale musia nájsť spôsob ich skĺbenia a sanovania limitovaným množstvom zdrojov, ktoré majú. A čo sa často v konečnom dôsledku stáva je, že keď príde veľa takýchto záujmov, ktoré sú veľmi silné a navzájom spolu nekomunikujú, tak do toho strategického dokumentu sa dostane všetko, aby boli všetci spokojní. A tým pádom sa úplne stráca nejaký proces prioritizácie, strategického cielenia a takýto dokument potom iba zabezpečí helikoptérové rozdávanie peňazí bez toho, aby napĺňalo nejaký prioritný cieľ.