Účasť verejnosti na legislatívnom procese na vládnej úrovni SR

Základné informácie

• Zaradenie: podaktivita 1 - Participácia a ústredné orgány štátnej správy
• Téma: podpora budovania kapacít pre participáciu na úrovni ústredných orgánov štátnej správy
• Obdobie realizácie: február 2022 - november 2023
• Zapojení experti a expertky: Bystrík Antalík, Miloš Deset, Adriana Kováčová
• Financovanie: tento projekt je financovaný z prostriedkov Európskeho sociálneho fondu cez OP Efektívna verejná správa

Východiská

Nastavenie legislatívneho procesu v oblasti tvorby vládnych návrhov právnych predpisov vytvára vhodné podmienky na zapojenie rôznych aktérov do tvorby verejných politík. Reflektuje prostredníctvom niekoľkých nástrojov na mieru a intenzitu zapojenia ako je známa z teoretickej literatúry a tiež definovaná v Pravidlách zapájania verejnosti do tvorby verejných politík. Od zverejnenia predbežnej informácie o pripravovanom právnom predpise a možnosti verejnosti vyjadriť svoje návrhy a pripomienky k predbežnej informácii, možnosti vznesenia individuálnych aj hromadných pripomienok k návrhu právneho predpisu v rámci medzirezortného pripomienkového konania spojených s povinným rozporovým konaním (v niektorých špecifických situáciách upravených legislatívou), až po inštitút Správy o účasti verejnosti na tvorbe právneho predpisu. Napriek takto vytvoreným predpokladom poskytujúcim  vysoký štandard formálneho zapojenia verejnosti, predkladatelia návrhov právnych predpisov tieto inštitúty nevyužívajú tak, ako by mali, respektíve ich využívajú len formálne.

Na aké otázky projekt prinesie odpoveď?

• Ako využívame inštitúty na podporu participácie v zmysle Zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov (predbežná informácia, verejné vypočutie, správa o účasti verejnosti na tvorbe právneho predpisu a medzirezortné pripomienkové konanie)?
• Aká je miera plnenia zákonom stanovených inštitútov na podporu participácie?
• Aká je miera dodržiavania zákonom stanovených lehôt a dodržiavania zákonných dôvodov na ich skrátenie v legislatívnom procese?
• Aká je miera formálnosti/neformálnosti využívania inštitútov na podporu participácie?
• Aká je výpovedná hodnota zverejňovaných dokumentov (predbežná informácia, legislatívny zámer, správa o účasti verejnosti na tvorbe právneho predpisu, vyhodnotenie verejného vypočutia, vyhodnotenie medzirezortného pripomienkového konania, vyjadrenia poradných orgánov vlády)?
• Aké sú slabiny a zlyhania regulačného procesu na podporu participácie? 
• Aké revízne a optimalizačné opatrenia potrebujeme nastaviť?
• Aká aktualizácia a zmena metodiky zapájania verejnosti do tvorby právnych predpisov je potrebná v rámci legislatívneho procesu?

Štruktúra plánovaných činností

• nastaviť systém priebežného monitoringu a vyhodnocovania miery dodržiavania legislatívnych inštitútov na podporu participácie,
• mapovať systém tvorby verejných politík na vládnej úrovni s dôrazom na účinnosť a efektívnosť zavedených inštitútov na podporu participácie prostredníctvom parciálnych analýz,
• vytvoriť metodiku hodnotenia legislatívnych procesov z hľadiska participácie,
• vypracovať návrh regulačných opatrení na dodržiavanie legislatívnych povinností a zamedzenie ich obchádzania.

Analýza: Účasť verejnosti na legislatívnom procese na vládnej úrovni SR

V analytickej časti sa zameriavame na mapovanie a vyhodnotenie plnenia legislatívne zadefinovaných povinností na podporu participácie. Zaujíma nás miera plnenia zákonom stanovených inštitútov: predbežná informácia, verejné konzultácie, správa o účasti verejnosti na tvorbe právneho predpisu a medzirezortné pripomienkové konanie, ako aj formálnosť/neformálnosť využívania uvedených inštitútov v rozsahu:

1. Dodržiavanie legislatívnych povinností

• zverejňovanie povinných dokumentov: predbežná informácia, legislatívny zámer, správa o účasti verejnosti na tvorbe právneho predpisu, vyjadrenia poradných orgánov vlády SR, vyhodnotenie medzirezortného pripomienkového konania,
• dodržiavanie zákonných lehôt a dodržiavanie zákonných dôvodov na ich skrátenie: dostatočný časový predstih pred spustením legislatívneho procesu, lehota na vyjadrenia k predbežnej informácii, lehota na podávanie pripomienok v medzirezortnom pripomienkovom konaní,
• aktualizovanie fáz legislatívneho procesu a príslušných dokumentov.

2. Výpovedná hodnota zverejnených dokumentov

• povinne zverejňované dokumenty: predbežná informácia, legislatívny zámer, správa o účasti verejnosti na tvorbe právneho predpisu, vyhodnotenie medzirezortného pripomienkového konania a vyhodnotenie verejného vypočutia,
• dobrovoľne zverejňované dokumenty: zápisnice zo zasadnutí pracovných skupín, workshopov, konferencií a pod., analýzy.

3. Záujem o participáciu

• z hľadiska predkladateľa,
• z hľadiska verejnosti
• využívanie participatívnych nástrojov: vyjadrenia k predbežnej informácii, pripomienky v medzirezortnom pripomienkovom konaní, verejné vypočutia, diskusie k legislatívnym procesom.

Aké sú fázy analytickej činnosti, alebo čiastkové analýzy

Východiskom pre spracovanie záverečnej analýzy sú zistenia z čiastkových analýz:

1. Analýza legislatívneho procesu / de lege lata - ide o analýzu súboru dokumentov zo všetkých právnych predpisov, čo sa týka legi procesu od iniciatívy až po predloženie materiálu na rokovanie vlády. Zmyslom analytických činností je pomenovať štandardný legislatívny proces (aké sú pravidlá legislatívneho procesu,  čo všetko je potrebné dodržať, aké sú odchýlky od nastavených pravidiel) a na základe týchto zistení stanoviť referenčnú úroveň posudzovania/analyzovania legislatívnych procesov.
2. Analýza verejne dostupných dát o legislatívnom procese – sledujeme akými komunikačnými kanálmi sa vie verejnosť dozvedieť a zapojiť sa do plánovaných a prebiehajúcich legislatívnych procesov (Predbežná informácia, Slovlex, MPK, diskusie k legislatívnym procesom, Rokovania vlády atď.). Cieľom je zosumarizovať možnosti ako sa vie verejnosť zapojiť a vyhodnotiť príležitosti a možnosti, ktoré by rozšírili možnosť vstupu verejnosti do legislatívneho procesu.
3. Analýza zverejňovania predbežných informácií a správ o účasti verejnosti za rok 2022

• a) 1. fáza: kvantitatívna analýza inštitútov na podporu participácie za kalendárne roky 2021 a 2022 (Predbežná pripomienka, Správa o účasti),
• b) 2. fáza: kvalitatívny zber dát, v ktorom vyhodnotíme kvalitu zverejnených informácií v povinne zverejňovaných dokumentoch za roky 2021 a 2022 (cca 2021 / 321 právnych predpisov, za rok 2022 sa uvidí)

Výstupy budú slúžiť ako podklad pre záverečnú analýzu z časti Participácia a ústredné orgány štátnej správy, ako aj odbornú diskusiu o zavádzaní participatívnych procesov do praxe ÚOŠS. Na základe výsledkov analýzy budú taktiež formulované odporúčania pre aktualizácie a zmeny legislatívy, prípadne vypracovanie metodiky zapájania verejnosti do tvorby právnych predpisov v rámci legislatívneho procesu, ktoré budú predmetom diskusie v rámci odborných workshopov a konferencií, realizovaných v rámci podaktivity. 

Výstupy

• ZA ROK 2021/ ANALÝZA ZVEREJŇOVANIA PREDBEŽNÝCH INFORMÁCIÍ A  SPRÁV O ÚČASTI VEREJNOSTI NA TVORBE PRÁVNEHO PREDPISU (PDF, 742 kB) (skúmané obdobie: 01.01.2021 – 31.12.2021)
• ZA ROK 2022 / ANALÝZA ZVEREJŇOVANIA PREDBEŽNÝCH INFORMÁCIÍ A  SPRÁV O ÚČASTI VEREJNOSTI NA TVORBE PRÁVNEHO PREDPISU (PDF, 800 kB) (skúmané obdobie: 01.01.2022 – 31.12.2022)
• Analýza legislatívneho procesu de lege lata (PDF, 1 MB)
• Analýza verejne dostupných dát o legislatívnych procesoch (PDF, 711 kB)

O expertoch a expertkách

Bystrík Antalík - absolvent magisterského štúdia v odbore právo na Právnickej fakulte Trnavskej univerzity v Trnave. Už počas štúdia začal pracovať na Úrade splnomocnenca vlády SR pre rozvoj občianskej spoločnosti (ÚSV ROS). V rámci svojej agendy právneho experta na ÚSV ROS sa venuje aj tvorbe práva, legislatívnym procesom a zapájaniu verejnosti do tvorby právnych predpisov. Na Právnickej fakulte Trnavskej univerzity v Trnave vyučuje predmety: Tvorba práva, Klinika občianskej spoločnosti a Klinika pomoci obetiam trestných činov. V rámci národného projektu ÚSV ROS Podpora partnerstva a dialógu v oblasti participatívnej tvorby Verejných politík II  pracuje aj ako odborný garant a je zároveň autorom edukatívno-popularizačnej hry Legislatívny trenažér.

Doc. JUDr. Miloš Deset, PhD. – na Úrade splnomocnenca vlády pre rozvoj občianskej spoločnosti začal pracovať vo februári 2022 ako analytik senior. Študoval na Katedre trestného práva a kriminológie Právnickej fakulty Trnavskej univerzity v Trnave na dennom doktorandskom štúdiu od roku 2006 do roku 2009 a odvtedy pôsobil na tejto katedre ako odborný asistent a po úspešnej habilitácií v roku 2018 na nej pôsobí ako docent. V roku 2019 sa stal aj členom Katedry trestného práva, kriminológie, kriminalistiky a forenzných disciplín Právnickej fakulty Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici. Učí trestné právo hmotné, trestné právo procesné, kriminológiu a kriminalistiku. Ako doktorand sa vo svojej vedeckej a publikačnej činnosti venoval témam, ako napríklad organizovaný zločin, domáce násilie, ekonomická kriminalita a rôznym trestno-procesným otázkam. Ako odborný asistent pokračoval v skúmaní problematiky organizovaného zločinu, zaoberal sa aj niektorými kriminologickými otázkami terorizmom či hmotnoprávnou úpravou vrážd, pri ktorých skúmal najmä pohnútku a vopred uváženú pohnútku. Publikoval aj na rôzne trestno-procesné témy týkajúce sa najmä prostriedkov zabezpečovania informácií dôležitých pre trestné konanie v súvislosti s právom na súkromie. Je zodpovedným riešiteľom jedného vedecko-výskumného projektu VEGA a spoluriešiteľom ďalších vedeckých projektov VEGA a APVV. Počas svojho pôsobenia v akademickej oblasti absolvoval jednomesačný študijný pobyt na Právnickej fakulte Karlovej univerzity v Prahe, dvojtýždenný študijný pobyt na Fakulte práva a politických vied Teheránskej univerzity v Teheráne a aktívne sa zúčastnil viacerých medzinárodných vedeckých konferencií napríklad v Oxforde, Viedni, Barcelone, Prahe, Brne, Olomouci, Bratislave, Banskej Bystrici, Košiciach a v Trnave.

Adriána Kováčová – právnička pôsobiaca na Úrade splnomocnenca vlády SR pre rozvoj občianskej spoločnosti najmä za účelom vytvorenia nového modelu zabezpečenia financovania služieb vo verejnom záujme. Vo svojej praxi pôsobila ako advokátka, venujúca sa aj agende neziskových organizácií pri zabezpečovaní ich bežnej právnej agendy ako aj zastupovania pred orgánmi verejnej moci a súdmi. Spoluvytvorila odborný portál venujúci sa agende práva neziskového sektora, ktorý zhromažďuje odbornú doktrínu z oblastí škôl, športu, sociálnych vecí, kultúry, výskumu a vývoja ako aj z oblastí financovania neziskových organizácií (dary, dotácie, 2% dane, charitatívna reklama a lotéria).